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一文看懂我国外债监管主要规则——从2020年初的外债监管更新谈起

 

序言:

2020年3月11日,中国人民银行、国家外汇管理局于联合发布了《关于调整全口径跨境融资宏观审慎调节参数的通知》(银发[2020]64号,以下简称“64号文”),将全口径外债的宏观审慎调节参数由1上调至1.25。意味着在“全口径”模式下,境内企业和金融机构可借入的外债额度,比调整之前提高了25%。


2020年2月,国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)发布了《企业发行外债备案登记办事指南》(以下简称“《外债备案指南》”[1],为企业根据国家发改委2044号办理中长期外债的备案登记提供了具体的办事指南。


根据上述最近新出台的64号文和《外债备案指南》,本文将从我国外债的监管模式切入,就不同适用主体类型分析其所对应的外债监管模式;同时,针对外债登记的最新规定为读者进行梳理和解析;并且,本文也对新冠肺炎疫情期间外债相关政策进行了基本归纳,以期给读者提供有益的参考。


 

一、外债监管模式


(一)
我国外债目前从宏观上采用全口径宏观审慎监管模式

1
适用范围


根据《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》(银发[2017]9号,以下简称“9号文”),本通知所称“跨境融资”是指境内机构从非居民融入本、外币资金的行为。


从适用的外债类型上看,9号文适用于本币外债和外币外债的管理,同时明确了人民币外债的监管机构、人民币外债额度与外币外债额度统一管理等一系列规定。


从适用的主体来看,国家外汇管理局对企业和除27家银行类金融机构以外的其他金融机构跨境融资进行管理,并对企业和金融机构进行全口径跨境融资统计监测。9号文适用依法在中国境内成立的法人企业和法人金融机构:(1)该通知适用的内资企业仅限非金融企业,且不包括政府融资平台和房地产企业;(2)金融机构指经中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会批准设立的各类法人金融机构。


2
宏观审慎调节参数


9号文规定,建立宏观审慎规则下基于微观主体资本或净资产的跨境融资约束机制,企业和金融机构均可按规定自主开展本外币跨境融资。企业和金融机构开展跨境融资按风险加权计算余额(指已提用未偿余额),风险加权余额不得超过上限,即:跨境融资风险加权余额≤跨境融资风险加权余额上限。


在计算跨境融资风险加权余额时,需要引入宏观审慎调节参数。中国人民银行根据宏观经济热度、国际收支状况和宏观金融调控需要对跨境融资杠杆率、风险转换因子、宏观审慎调节参数等进行调整,并对27家银行类金融机构跨境融资进行宏观审慎管理。宏观审慎系数是自中国人民银行就全口径跨境融资进行宏观审慎管理开始使用的,在9号文中,用于调节跨境融资风险加权余额上限的可调节因子,具体计算方式为:跨境融资风险加权余额上限=资本或净资产*跨境融资杠杆率*宏观审慎调节参数。9号文中所设定的宏观审慎调节参数为1。


根据中国人民银行、国家外汇管理局于2020年3月11日联合发布的《关于调整全口径跨境融资宏观审慎调节参数的通知》(银发[2020]64号,以下简称“64号文”),将全口径外债的宏观审慎调节参数由1上调至1.25。这是中国人民银行首次调整全口径跨境融资公式中的宏观审慎系数。需要注意的是,本次64号文对宏观审慎调节参数的最新调整不适用于地方政府融资平台和房地产企业,所以地方政府融资平台和房地产企业不得按照这个全口径跨境融资宏观审慎政策借用外债。


(二)
我国外债监管对特殊企业的要求

1
外商投资企业


外商投资企业曾经适用“投注差”模式,根据《外债管理暂行办法》(2003年),外商投资企业举借的中长期外债累计发生额和短期外债余额之和应当控制在审批部门批准的项目总投资和注册资本之间的差额以内。在差额范围内,外商投资企业可自行举借外债。超出差额的,须经原审批部门重新核定项目总投资。


目前,如前所述,2017年的9号文确立了我国外债基本监管模式为全口径的宏观审慎模式。同时,根据9号文第13条规定:“自本通知发布之日起,为外商投资企业、外资金融机构设置一年过渡期,过渡期内外商投资企业、外资金融机构可在现行跨境融资管理模式和本通知模式下任选一种模式适用。过渡期结束后,外资金融机构自动适用本通知模式,外商投资企业跨境融资管理模式由中国人民银行、国家外汇管理局根据本通知总体实施情况评估后确定。”


2
房地产企业


9号文中适用的主体不包括政府融资平台和房地产企业,而地方政府融资平台和房地产企业往往是海外发行中长债券的主力。对于他们的境外发债行为,目前依然主要遵循《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》(发改外资[2015]2044号,以下简称“2044号文”)的事前备案通道。


此外,国家发改委《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》(发改办外资〔2019〕778号)要求房地产企业发行外债只能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务。


3
境内外资银行


根据《境内外资银行外债管理办法》的规定,境内外资银行借用外债,签约期限在1年期以上(不含1年期)的中长期外债,由国家发展改革委按年度核定发生额;签约期限在1年期以下的短期外债,由外汇局核定余额。每年2月底之前,境内外资银行须分别向国家发展改革委或外汇局提出关于本年度中长期外债发生额或短期外债余额的申请。


根据2017年出台的9号文第13条规定,过渡期结束后,外资金融机构自动适用9号文模式。但2018年,在9号文出台后一年的过渡期已经结束后,从相关规定可看出外资金融机构仍无法“自动适用”全口径模式。国家发改委在2020年1月17日依然按照惯常要求,发布《关于境内外资银行申请2020年度中长期外债规模的通知》,要求外资银行按照“投注差模式”申请中长期外资额度。


因此目前,就境内外资银行“全口径”模式的过渡与外债监管的法规适用,我们理解在监管上暂时尚未形成统一。


4
保税区特殊目的公司(SPV)


值得一提的是,对于融资租赁公司下设的单机单船的保税区SPV而言,由于其注册资本较低(一般为十万元左右),可借用外债额度过低,难以开展飞机、船舶等标的物融资租赁业务。为解决保税区SPV外债额度低的问题,2020年2月14日,中国人民银行,中国银行保险监督管理委员会等机关联合发布《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》,允许在上海自贸试验区注册的融资租赁母公司和子公司共享外债额度,解决了保税区SPV外债额度不足的问题。早在2017年底2018年初,东疆保税港区在人民银行和外汇局大力支持下,便允许融资租赁公司与保税区SPV可以共享外债额度。


根据我们的项目经验,东疆保税港区目前仍在继续实施融资租赁母公司和保税区SPV共享外债额度的政策。各融资租赁公司开展业务的时候可以提前联系东疆保税港区,了解共享外债实践中的具体要求。


 

二、外债登记


无论外债是在哪种监管模式下监管,都需要进行外管局外债登记和/或国家发改委外债备案登记。


(一)
国家发改委外债备案登记


2044号文明确,该通知所规制的外债是指境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具,包括境外发行债券、中长期国际商业贷款等。


2044号文明确,企业发行外债,须事前向国家发展改革委申请办理备案登记手续,并在每期发行结束后10个工作日内,向国家发改委报送发行信息。国家发改委在收到备案登记申请后5个工作日决定是否予以受理,自受理之日起7个工作日内,在外债总规模限额内出具《企业发行外债备案登记证明》。外债发行人凭备案登记证明按规定办理外债资金流出流入等有关手续。


2020年2月,国家发改委发布了《企业发行外债备案登记办事指南》(以下简称“《外债备案指南》”),为企业根据国家发改委2044号办理中长期外债的备案登记提供了具体的办事指南,有效解决了先前公开渠道对2044号文适用及操作的混乱解释,对企业依据2044号文办理外债备案提供了统一的依据。


1
适用范围:


境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具,包括境外发行债券、中长期国际商业贷款。国家发改委已明确指出“一年期以上”不包括1年期,这也就代表364天期限的短债不适用于2044号文,从而也无需在国家发改委办理备案登记。但需要注意,虽然364天期限的短债当前不需要事先取得国家发改委外债备案登记,但仍需要依据下文第(二)部分提及的登记程序向外汇局办理外债签约登记,因为外债签约登记的外债不仅包括还款期限1年以上的中长期债券,也包括还款期限在1年以下的短期债券。


值得注意的是在《外债备案指南》中,明确指出了举借一笔循环贷款,单笔单款期限不超过1年,授信期限超过1年,是需要在国家发改委办理备案登记的。


2
需要办理登记的主体及“控制”的界定:


2044号文中需要办理登记的主体为境内企业及其控制的境外企业或分支机构。值得一提的是,2044号文规定其适用于境内企业“控制”的境外企业,但其并未对“控制”做出明确的定义。就此,我们曾在相关项目中匿名致电咨询国家发改委,国家发改委的态度是倾向于对此处的“控制”做宽泛的解释,而不仅仅限于股权的控制等。另外,我们注意到,国家发改委于2017年12月26日发布的《企业境外投资管理办法》(国家发展和改革委员会令第11号)(以下简称“11号令”)中对“控制”有相关界定。其将“控制”明确界定为“直接或间接拥有企业半数以上表决权,或虽不拥有半数以上表决权,但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项”。鉴于2044号文和11号令均由国家发改委所发布,且均涉及境内企业“控制”的境外企业的投融资,结合我们先前了解的国家发改委的态度,我们倾向认为企业在判断是否构成2044号文规定的“控制”时可参考11号令项下界定的“控制”标准来现行自查,并且最好提前与发改委进行确认。


3
登记的监管程序:


根据2044号文的规定,企业发行外债不仅应事前备案,还应在发行结束后报送发行信息。具体规定如下:


(1)    企业须事前向国家发改委申请办理备案登记手续,并在每期发行结束后10个工作日内,向国家发改委报送发行信息。


(2)    国家发改委在收到备案登记申请后5个工作日决定是否予以受理,自受理之日起7个工作日内,在外债总规模限额内出具《企业发行外债备案登记证明》。外债发行人凭备案登记证明按规定办理外债资金流出流入等有关手续。当外债总规模超出限额时,国家发改委将向社会公告,同时不再受理备案登记申请。


根据《外债备案指南》及相关规定,登记需要注意以下几点:


(1)  “事前”指发债之前,中长期国际商业贷款可先草拟合同,签署框架协议,需在提款前进行备案。企业需要国家发展改革委批复备案申请后才能开展外债发行工作。企业需在《企业借用外债备案登记证明》有效期内提款,贷款期限以贷款合同为准。


(2)  需要办理备案登记的范围不仅限于公开发行外债。投资公司定向发行的可转债同样需要办理备案登记手续。


(3)  外债包括但不限于普通债、高级债、金融债、永续债、可转债、优先股等境外债务性融资工具。


(4)  企业在境外借用外债并开展投资活动,根据《国家发展改革委关于做好对外转让债权外债管理改革有关工作的通知》(发改外资〔2016〕1712号)有关规定,“境内金融机构向境外投资者转让不良债权,形成境内企业对外负债,适用2044号文有关规定,统一纳入企业外债登记制管理。”


(5)  房地产企业在外债备案登记申请材料中要列明拟置换境外债务的详细信息,包括债务规模、期限情况、经我委备案登记情况等,并提交《企业发行外债真实性承诺函》。


(6)  针对近期新冠肺炎疫情,国家发改委已于2020年2月4日发布《关于企业申请延长外债备案登记证明有效期事宜的指引》,明确:“已取得外债备案登记证明的企业,如确因疫情影响未能在有效期内完成外债发行的,可在有效期届满的20个工作日前向我委提出关于延长有效期的书面申请。对符合条件的企业,有效期可延长6个月。”


(二)
外汇管理局外债签约登记


根据《外债登记管理办法》及其《操作指引》(汇发[2013]19号) 的规定,外债登记是指债务人按规定借用外债后,应按照规定方式向所在地外汇局登记或报送外债的签约、提款、偿还和结售汇等信息。根据债务人类型实行不同的外债登记方式。同时,9号文也规定:“企业应当在跨境融资合同签约后但不晚于提款前3个工作日,向国家外汇管理局的资本项目信息系统办理跨境融资情况签约备案……所有跨境融资业务材料留存结算银行备查,保留期限为该笔跨境融资业务结束之日起5年。”根据债务人类型实行不同的外债登记方式:


1、除财政部门、银行以外的其他境内债务人(以下简称“非银行债务人”),应当在外债合同签约后15个工作日内,到所在地外汇局办理外债签约登记手续。办理外债签约登记后,外汇局应发给债务人加盖资本项目业务印章的《境内机构外债签约情况表》。


2、债务人为财政部门的,应在每月初10个工作日内向外汇局报送上月外债的签约、提款、结汇、购汇、偿还和账户变动情况等数据。债务人为境内银行的,应通过资本项目信息系统报送其自身外债相关数据。


 

三、新冠肺炎疫情期间相关政策概括


(一)
外债便利化试点范围扩大


2020年3月19日国家外汇管理局宣布:将曾于2018年在北京市中关村国家自主创新示范区开展的外债便利化试点范围扩大至上海(自由贸易试验区)、湖北(自由贸易试验区及武汉东湖新技术开发区)、广东及深圳(粤港澳大湾区)等省、市,允许符合一定条件的中小微高新技术企业在一定额度内自主借用外债;同时,进一步提高北京市中关村科学城海淀园区的外债便利化水平。


(二)
全口径外债的宏观审慎调节参数上调


为支持疫情防控和社会发展,进一步扩大利用外资,降低实体经济融资成本,2020年3月12日中国人民银行、国家外汇管理局联合发布了64号文,将全口径外债的宏观审慎调节参数由1上调至1.25, 即跨境融资风险加权余额上限=金融机构资本或企业净资产*跨境融资杠杆率*1.25。


(三)
海南取消非金融企业外债逐笔登记政策


2020年2月,外汇局海南省分局发布《关于支持海南自由贸易港建设外汇创新业务政策的通知》,率先实施取消非金融企业外债逐笔登记政策,辖内机构可以开展境内信贷资产对外转让业务,同时简化了外商直接投资外汇登记手续。



提示:


结合我们上文中对我国外债监管的归纳总结,在我们日常项目开展中,我们优先提示企业:

1、在项目中尽快提前定稿贷款协议或其他涉及的主协议,以便及时完成事前备案手续。

2、涉及到复杂的境外发债及跨境或纯境外贷款等交易,建议企业根据项目的具体情况提前与项目律师及发改委等部门咨询了解具体的备案程序、适用问题以及所需材料。


[1] 《企业发行外债备案登记办事指南》来源于

https://services.ndrc.gov.cn:9443/ecdomain/portal/portlets/bjweb/newpage/guide/guidService.jsp?idseq=420213852556456b80bae74e519d4673

周 瑶


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